El conjunto del sistema no garantiza el acceso a cauces procesales que en plenitud permitan a los particulares obtener el resarcimiento de los daños. Por otra parte, algunos de los requisitos que se establecen en los procedimientos específicamente previstos para estos casos contravienen el principio comunitario de efectividad
En nuestro ordenamiento jurídico, e incluso con reconocimiento constitucional (art. 106.2 CE), los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las lesiones que sufran en sus bienes y derechos cuando ello sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Quedan al margen los supuestos de fuerza mayor y ese derecho está constreñido a lo que la ley determine.
Por otra parte, y en lo que tiene que ver con Derecho de la Unión, el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por infracciones del mismo que le son imputables, es un principio inherente al sistema de los Tratados de la Unión.
Pues bien, el objeto del proceso que culmina con la sentencia que se comenta era determinar si el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, tal y como está establecido en nuestra normativa interna, permite a los particulares obtener, respetando los principios comunitarios de efectividad y de equivalencia, una indemnización por los daños que les haya ocasionado el legislador nacional como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión.
La Comisión Europea, considerando que ello no era así, inició un procedimiento por incumplimiento que derivó en la impugnación ante el Tribunal de Justicia que se resuelve con la sentencia. Y es que no consideró suficientemente justificativos los argumentos esgrimidos por nuestras autoridades tratando de demostrar que esa contravención no existía.
El Tribunal de Justicia hace una primera declaración en su argumentación y es que ninguno de los procedimientos o cauces jurídicos que completan los impugnados invocados por el Reino de España para justificar que, en su globalidad, nuestro sistema permite a los particulares acceder a la indemnización por los daños ocasionados por el Estado legislador al dictar normas en contra del Derecho de la Unión permite a priori llegar a esa conclusión -a saber, los recursos contencioso-administrativos contra el acto causante del daño previstos en la Ley 29/1998 (LJCA), la vía de revisión de oficio de los actos administrativos establecida en la -, el procedimiento de devolución de ingresos indebidos en el ámbito tributario, o la vía procedimental de la extensión de los efectos de una sentencia-.
Por otra parte, el procedimiento específico para la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado legislador -establecido en el artículo 32.3 Ley 40/2015 (Régimen Jurídico del Sector Público)- tampoco ofrece una posibilidad efectiva de exigir la responsabilidad en todos aquellos supuestos en los que la infracción del Derecho de la Unión debe ser objeto de una indemnización -tal y como ha determinado la jurisprudencia del propio Tribunal, cuando se cumplen los siguientes requisitos: que la norma infringida del Derecho de la Unión tenga por objeto conferir derechos, que la infracción de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal infracción y el perjuicio sufrido por los particulares-. Para ello, señala el Tribunal, sería preciso que el único recurso procedimental previsto a tal efecto para los supuestos de infracción del Derecho de la Unión -esto es, el que establece el artículo 32.5, de dicha Ley-, se configurara de tal manera que, en particular, no hiciera en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.
Pues bien, lo cierto es que los tres requisitos a los que ese artículo específico, el artículo 32.5 Ley 40/2015, somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión, tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.
–La existencia de una declaración, por parte del Tribunal de Justicia, del carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma aplicada. Como recuerda la sentencia con llamada a su jurisprudencia anterior, supeditar por un Estado miembro la reparación del daño que se haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa por parte del Tribunal de Justicia de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado, es contrario al principio de efectividad de este Derecho.
–Que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. El Tribunal de Justicia ya ha reconocido con anterioridad que el tribunal nacional puede comprobar que el perjudicado haya actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su magnitud y, en particular, si ha ejercitado en tiempo oportuno todas las acciones que en Derecho le correspondían. No obstante, señala la sentencia, sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten.
Es decir, si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establezca que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a dicho ejercicio.
Pues bien, eso es lo que ocurre con nuestra normativa interna: el artículo 32.5 de la Ley 40/2015 no exige que el particular haya agotado todos los recursos disponibles, sino únicamente que se haya obtenido una sentencia firme en un recurso contra esta actuación administrativa, en cualquier instancia, lo que puede facilitar el cumplimiento de este requisito. No obstante, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrario al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar, esa disposición hace imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede, en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el requerido.
Así las cosas, declara el Tribunal, en la medida en que no se prevé una excepción para los supuestos, como éste, en que el ejercicio de la acción que se impone ocasiona dificultades excesivas o no puede exigirse razonablemente por la persona perjudicada, ese artículo es contrario al principio de efectividad.
–Que el particular perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión en el marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. El hecho de exigir que el particular perjudicado haya invocado, desde la fase previa del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la indemnización del perjuicio sufrido, puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. Y es que puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia.
Pero además, la Comisión también alegaba que vulneran el principio de efectividad, por un lado, el artículo 67.1 de la citada Ley 39/2015 (LPACAP), en la medida en que establece que el derecho a reclamar prescribe al año de la publicación en el diario oficial de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley de que se trate; y, por otro lado, el artículo 34.1 de la Ley 40/2015, que limita los daños indemnizables a los producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
Pues bien, el Tribunal de Justicia de la Unión señala lo siguiente a ese respecto:
–Plazo de prescripción de un año para exigir la responsabilidad, a contar desde la publicación en el diario oficial de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma. A su juicio, la reparación del daño causado a un particular por el legislador nacional como consecuencia de una infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad, al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro de que se trate o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acto u omisión que haya originado el daño. Asimismo, la publicación de tal sentencia en el diario oficial tampoco puede constituir, sin vulnerar ese mismo principio, el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que tiene por objeto exigir la responsabilidad patrimonial de dicho legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.
En efecto, el dies a quo del plazo de prescripción solo contempla los supuestos en los que existe una sentencia del Tribunal de Justicia que declara el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada.
-Por otra parte, con el establecimiento de que los daños ocasionados por el legislador a los particulares como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión solo son indemnizables si se han producido en los cinco años anteriores a la fecha de publicación de una sentencia del Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Reino de España o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acto u omisión del legislador origen de esos daños, se están poniendo trabas a que los particulares perjudicados puedan, en todos los casos, obtener una reparación adecuada de su perjuicio, lo que no es dable, a juicio del Tribunal.
En efecto, además de que la indemnización de un daño ocasionado por el legislador como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, en ningún caso, a la existencia de una sentencia de esa naturaleza, este requisito tiene como efecto -teniendo en cuenta la duración del procedimiento al final del cual se dicta tal sentencia, esto es, un procedimiento por incumplimiento en el sentido del artículo 258 TFUE o un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE- hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización. A ello añadir, que la duración del procedimiento se ve incrementada con la aplicación del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, al que se remite su artículo 34, apartado 1, que exige una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa que ocasionó el daño.
Todo ello también es contrario al principio de efectividad.
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