A juicio del Alto Tribunal, el incumplimiento por el que la norma fue declarada contraria al Derecho de la UE no estaba suficientemente caracterizado y, por tanto, no se cumple con uno de los requisitos legales para la declaración de responsabilidad
Las sentencias que comentamos en esta ocasión responden a la acción de varios ciudadanos contra los efectos penalizadores a los que se vinculó normativamente el incumplimiento la declaración de bienes en el extranjero, declarados contrarios al Derecho de la Unión Europea por la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022 -ver comentarios relacionados-.
En particular, el Tribunal europeo declaró nuestra normativa reguladora de la obligación contraria a la libre circulación de capitales por las siguientes razones:
-Por disponer que el incumplimiento o el cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa tenía como consecuencia la imposición de las rentas no declaradas correspondientes al valor de esos activos como «ganancias patrimoniales no justificadas» sin posibilidad, en la práctica, de ampararse en la prescripción.
-Al sancionar el incumplimiento o el cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa con una multa proporcional del 150 % del impuesto calculado sobre las cantidades correspondientes al valor de dichos bienes o derechos, que puede acumularse con multas de cuantía fija.
-Al sancionar el incumplimiento o el cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa con multas de cuantía fija cuyo importe no guarda proporción alguna con las sanciones previstas para infracciones similares en un contexto puramente nacional y cuyo importe total no está limitado.
El Consejo de Ministros desestimó su solicitud de que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado, entre otras razones, por considerar que el incumplimiento por el que la norma fue declarada contraria al Derecho de la UE no estaba suficientemente caracterizado -requisito necesario establecido en el art. 32.5.b) Ley 40/2015 (LRJSP) para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por la aprobación de normas contrarias al Derecho de la UE-.
Pues bien, el Tribunal Supremo llega a esa misma conclusión por las siguientes razones:
-La normativa española controvertida no ha merecido un reproche general por parte del TJUE, limitándose en su sentencia de 27 de enero de 2022 a efectuar un juicio negativo circunscrito a los tres aspectos puntuales de dicha regulación que se acaban de describir.
-La vulneración del Derecho de la Unión no aparecía, prima facie, como manifiesta (evidente) y grave.
En efecto, para llegar a la conclusión de que la norma española infringe la libertad comunitaria de circulación de capitales, el TJUE tuvo que realizar un examen exhaustivo del caso, rechazando las alegaciones de la Comisión relativas a la supuesta vulneración de las libertades de circulación de ciudadanos y de trabajadores (parágrafo 14 de la sentencia).
Además, a nivel interno, nuestros tribunales conocieron de múltiples recursos interpuestos por instituciones de inversión colectiva no residentes, y no apreciaron la concurrencia de una vulneración del Derecho de la Unión.
Por otra parte, el Abogado General se apartó en sus conclusiones de las apreciaciones de la Comisión en algunos aspectos, lo que ponía de manifiesto la complejidad jurídica de las cuestiones debatidas.
-Debe tenerse en cuenta también que el TJUE considera que la normativa controvertida resulta adecuada para garantizar la consecución de los objetivos perseguidos, aunque precisa que debe comprobarse si no va más allá de lo necesario para alcanzarlos (parágrafo 24).
En efecto, el TJUE no declara la ilegalidad del esquema tributario diseñado en la normativa española, sino sólo su falta de proporcionalidad para alcanzar los objetivos pretendidos, que consideró perfectamente legítimos. Así, cuando el legislador español aprobó la reforma operada por la Ley 7/2012, señala el Tribunal Supremo, no podía conocer una jurisprudencia del TJUE sobre la correcta interpretación de los artículos 63 y siguientes del TFUE en este aspecto concreto y determinado (relativo al incumplimiento de la obligación de información sobre los bienes y derechos de los contribuyentes del IRPF y del IS en el extranjero), dado que aún no existía dicha doctrina.
-El hecho de que la norma europea vulnerada sea una de las libertades comunitarias recogidas en el TFUE no califica por sí misma la violación cometida como infracción suficientemente caracterizada.
-La infracción suficientemente caracterizada ha de apreciarse atendiendo al momento temporal en el que se cometió la infracción.
-La norma vulnerada no comportaba, per se, la existencia de una única interpretación, sino que, por el contrario, existía margen de apreciación para el Estado español a la hora de configurar su propia regulación nacional.
-Tampoco puede desconocerse el complejo contexto nacional del momento en que se aprobó la norma controvertida -a España, en 2012, se le exigió un ajuste fiscal muy significativo, derivado de la crisis económica iniciada en 2008 y también ese año se aprobó la «Declaración tributaria especial», que permitía una regularización voluntaria con escasa penalización (una modalidad de «amnistía fiscal»).
-El comportamiento del Estado español ha sido diligente, reaccionando con rapidez ante la STJUE de 27 de enero de 2022, aprobando la modificación normativa que corregía los defectos de nuestra legislación el 9 de marzo de 2022 -Ley 5/2022-.
-No se ha infringido deber alguno de transposición de una Directiva.
La valoración conjunta de todas estas circunstancias permite llegar a la conclusión al Tribunal Supremo, de que en este caso no cabe apreciar la concurrencia de una infracción del Derecho de la Unión suficientemente caracterizada.
Así, falta uno de los requisitos básicos para poder acoger la pretensión de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que fue formulada en estos recursos.
[Sentencias Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 1 de julio de 2025, recursos n.º 442/2024 y 544/2024]
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Departamento de Documentación de Garrido