No todo aprovechamiento especial que recae sobre el demanio origina un desplazamiento patrimonial a favor del autorizado, a efectos de su gravamen por el impuesto
Toda una lección de Derecho Administrativo para salir al frente de una interpretación extensiva e indebida de un artículo de redacción poco acertada -el art. 13.2 RDLeg. 1/1993 (TR Ley ITP y AJD)- para llegar a la conclusión de que con este tipo de autorizaciones no se produce, con carácter general el hecho imponible del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas.
Se planteaba como cuestión casacional al Tribunal Supremo la de si el aprovechamiento especial del dominio público, permitido a través de la autorización municipal de instalación y explotación de terrazas para el ejercicio en ellas de actividades de restauración en la vía pública, constituye un hecho imponible del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas.
Recordemos que el RDLeg. 1/1993 (TR Ley ITP y AJD) establece expresamente que con la constitución de concesiones administrativas se produce el hecho imponible del impuesto -art. 7.1.B-.
Por otra parte, también señala que «Se equipararán a las concesiones administrativas, a los efectos del impuesto, los actos y negocios administrativos, cualquiera que sea su modalidad o denominación, por lo que, como consecuencia (…) de la atribución del uso privativo o del aprovechamiento especial de bienes de dominio o uso público, se origine un desplazamiento patrimonial en favor de particulares» -art. 13-.
El juego combinado de estas disposiciones ha enfrentado en esta ocasión al propietario de un establecimiento de hostelería, que también desplegaba a la acera pública, con la Comunidad Autónoma donde estaba establecido, a costa de la tributación por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas (TPO) de la autorización administrativa para desarrollar la actividad en la vía pública.
Pues bien, se señala en la respuesta del Tribunal que la Ley del impuesto no equipara, a todo trance, la concesión y la autorización que recaen sobre el aprovechamiento especial de bienes de titularidad o uso público como modalidades comunes de gravamen, sino que esa equiparación queda condicionada y subordinada a la concurrencia probada de la existencia de un desplazamiento patrimonial que no siempre está presente en todos los casos de aprovechamiento especial, y que es un requisito cuya concurrencia debe ser probada.
En efecto, no cabe interpretar, señala el Alto Tribunal, que todo aprovechamiento especial lleve consigo de modo ineluctable un desplazamiento patrimonial pues, de ser así, la propia autorización debería figurar como un hecho imponible propio en el art. 7.1.B) TR.
Es principio fundamental del Derecho Tributario el de que no es concebible la extensión del hecho imponible a situaciones y casos no comprendidos en sus contornos propios lo que, trasladado al caso, se traduce en que no se produce una equiparación absoluta, a efectos puramente fiscales, entre el uso privativo del demanio que se obtiene mediante concesión y el uso especial, porque el propio tenor del art. 13.2 TR no permite el gravamen indiscriminado de todo derecho de uso especial del demanio adquirido mediante autorización administrativa, sino únicamente, por vía de excepción, de los derechos que, por su especial significación, cumplan el requisito del desplazamiento patrimonial, tal y como se acaba de señalar.
La equiparación que efectúa la Administración recurrente supone una aplicación extensiva, o aun analógica, del hecho imponible a casos que, con nitidez, quedan extra muros de sus linderos, lo que se realiza asignando al aprovechamiento especial sobre el demanio obtenido mediante mera autorización, siempre, un efecto de desplazamiento patrimonial.
En definitiva, todos los casos de utilización especial del dominio público mediante autorización entrañan de suyo un desplazamiento patrimonial.
A lo sumo, la regla especial del art. 13.2 TR debería servir, únicamente, para gravar ciertas actuaciones administrativas que, a pesar de tener el mismo o semejante contenido material que una concesión, no requieren de ese título habilitante; o en los casos en que se confieren facultades relacionadas con la utilización del dominio público con ocasión de la prestación de servicios públicos.
Pero, la utilización parcial y temporal de la vía pública mediante terrazas para la actividad de restauración no constituye, de ningún modo, actividad prestacional propia e inherente a la Administración pública, en este caso municipal, sino que está en relación única y exclusivamente con el uso público de la vía pública, concluye el Tribunal Supremo.
La circunstancia de que el usuario especial del demanio lo utilice para el desarrollo de una explotación económica no es reveladora del desplazamiento patrimonial que requiere el precepto.
Resulta patente e indiscutible que la autorización para la instalación de terrazas sobre suelo de dominio público con la finalidad de llevar a cabo en ellas actividades de hostelería no conlleva un desplazamiento patrimonial en favor del autorizado, en modo alguno, que excedan de la facultad de uso especial que es objeto de la autorización, apunta finalmente.
Estamos, por tanto, en situaciones como la discutida, ante el ejercicio de una potestad de exacción fiscal indebida, fundada en una interpretación extensiva, in malam partem, de los escasamente rigurosos términos del art. 13.2 del TRLITPAJD, en que se extiende y amplía una equiparación prevista en la norma solo para casos concretos y determinados, trasladándola indebidamente a la totalidad de supuestos de aprovechamiento especial del dominio público.
[Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, de 13 de enero de 2025, recurso n.º 4515/2023]
Departamento de Documentación de Garrido