El modelo de Administración moderna, eficiente y plenamente comprometida con el principio de legalidad que diseña nuestra Constitución es contrario a que la Administración permanezca inerte ante las peticiones efectuadas por los obligados tributarios
La cuestión que se analizaba en esta sentencia era la de las consecuencias jurídicas del silencio administrativo en el entorno de una solicitud de devolución de retenciones indebidamente soportadas por aplicación de un convenio de doble imposición. Ese fue el caso del recurrente, residente en Francia, que soportó -debidamente porque así lo establece la DA 5ª Ley IRNR- el gravamen especial sobre premios de Loterías y Apuestas del Estado a raíz de la obtención de un premio de lotería en España por su parte, a pesar de tratarse de una renta exenta en España por aplicación del Convenio con Francia, que establece que esas rentas tributan en el país de residencia en su totalidad -Francia en el caso-.
El recurrente patrocinaba que estamos en presencia de una devolución derivada de la normativa de un tributo -art. 31 Ley 58/2003 (LGT)- y, ante la falta de respuesta, denunció la inactividad de la Administración, apreciación que le llevó a reclamar la materialización de la devolución a través del procedimiento del art. 29.1 Ley 29/1998 (LJCA) -que permite el acceso directo a la jurisdicción contencioso administrativa, sin pasar por la vía económico administrativa, cuando la Administración está obligada a realizar una prestación concreta en favor de una persona, cuyo cumplimiento tiene el derecho a reclamarle en virtud de una disposición general que no precisa de actos de aplicación-. A ello se opuso el Abogado del Estado, considerando que estamos ante una devolución de ingresos indebidos, desestimada por silencio administrativo negativo, contra la que cabe reclamación económico-administrativa.
Pero más concretamente, el debate entre las partes del proceso consistió en determinar la manera en que los obligados tributarios pueden exigir la efectiva devolución por la Administración tributaria, de las cantidades a las que estiman que tienen derecho, cuando esa Administración se limita a permanecer inactiva -en el caso, el contribuyente tomó la decisión de entablar procedimiento, transcurridos más de dos años desde la presentación de su solicitud de devolución del gravamen y ante la inactividad de la Administración, a pesar de sus reclamaciones, para llevar a cabo la devolución-.
Pues bien, respecto de la naturaleza jurídica del procedimiento en que nos encontramos, señala el Tribunal Supremo en primer lugar que, efectivamente, estamos ante un supuesto de devolución derivado de la normativa del tributo.
-La figura de la devolución derivada de la normativa del tributo -art. 31 LGT- está reservada para aquellos supuestos en que el derecho a la devolución se pone de manifiesto de forma sobrevenida, en un momento posterior al del pago o retención, por discordancia en favor del contribuyente entre la cantidad ingresada y la resultante de la obligación tributaria finalmente establecida. Se trata, por tanto, de cantidades ingresadas que son debidas en tal momento, pero que, por efecto de la técnica impositiva, se convierten en improcedentes.
-La devolución de ingresos indebidos -art. 32 LGT- responde a una finalidad distinta, que permite a los contribuyentes obtener la devolución de los ingresos indebidos que procedan y a ser compensados con los intereses de demora.
Por tanto, la nota distintiva entre ambos es el carácter originariamente debido en el primer caso, en el de las denominadas devoluciones de oficio, pues sólo cuando se conoce el quantum de la obligación tributaria final puede determinarse que procede la devolución, en razón del exceso así verificado.
En el caso de autos, señala el Tribunal, la retención era procedente por lo que la cantidad retenida era debida, lo que no impide que quien la soportó tuviera derecho a la devolución cuando, como aquí ocurre, la propia norma reconoce una exención, determinada por un CDI. Por tanto, la solicitud del recurrente responde a las características de una devolución derivada de la normativa del tributo.
Respecto de la ausencia de respuesta administrativa en el procedimiento de devolución derivado de la normativa de un tributo, señala la sentencia que no cabe duda de que el trascurso del plazo de seis meses sin ordenar el pago de la devolución genera intereses de demora y que si bien el art. 31 LGT no anuda de forma explícita ninguna otra consecuencia, ello no significa que no existan pues, defender lo contrario, carecería de sentido, teniendo en consideración que la devolución es un procedimiento especifico y que la Administración está obligada a dar una respuesta a las peticiones que se le dirijan.
Por otra parte, recuerda que la solicitud de devolución sólo puede finalizar de 3 maneras: por el acuerdo en el que se reconozca la devolución solicitada, por caducidad en los términos del art. 104.3 LGT o por el inicio de un procedimiento de verificación de datos, de comprobación limitada o de inspección.
Pues bien, en el caso de autos no recayó acuerdo alguno, no se inició un procedimiento de verificación de datos, de comprobación limitada o de inspección y, evidentemente, no cabía plantear la existencia de caducidad pues la misma debe producirse en un escenario en el que la inactividad es imputable al solicitante contribuyente lo que, obviamente no era el caso. Así las cosas, la pregunta que a resolver era ¿qué sucede cuando el procedimiento de devolución no termina por alguna de las tres vías citadas?.
La respuesta, a juicio del Alto Tribunal, radica en el régimen legal de actos presuntos establecido en el art. 104.3 LGT, que no parece que permita concluir en un acto desestimatorio presunto o por silencio, pues ninguna norma jurídica que regula el procedimiento de devolución, derivada de la normativa del tributo, otorga dicho sentido al silencio.
Puede resultar comprensible el alegato del abogado del Estado, señala, cuando afirma que, «la solicitud de la recurrente requiere examinar si efectivamente concurren los requisitos para la aplicación del CDI lo que requiere un examen por parte de la Administración sujeto a debate contradictorio«. Sin embargo, la Administración pudo iniciar el correspondiente procedimiento, precisamente para verificar o para comprobar tales circunstancias y no lo hizo. Y, desde luego, ante las peticiones efectuadas por los obligados tributarios lo que, desde ningún punto de vista puede constituir una opción o alternativa plausible para la Administración, es permanecer inerte pues, a ello se opone nuestra Constitución, al diseñar un modelo de Administración moderna, eficiente y plenamente comprometida con el principio de legalidad.
En conclusión, a juicio del Tribunal, el silencio de la Administración ante una petición de devolución del art. 31 LGT, comporta el reconocimiento de un crédito en favor de quien insta la solicitud, con la consiguiente inactividad de la Administración si no procede a ordenar su pago.
A partir de aquí, y del derecho que a los contribuyentes les asiste, queda abierta para ellos la posibilidad procesal de pedir la ejecución de la devolución a través de la Administración de justicia, ex art. 29 Ley 29/1998 (LGT).
(Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 2.ª, de 4 de marzo de 2022, recurso n.º 2946/2020)
Departamento de Documentación de Garrido