El TEAC reclamaba asistencia prejudicial y la respuesta fue falta de legitimación por carecer de autonomía respecto de la estructura ministerial
Si bien la sentencia del Tribunal de Justicia resuelve un problema de procedibilidad, deja al descubierto un problema que adquiere una dimensión bien distinta desde un punto de vista nacional, que no es otro que la falta de autonomía en la actuación de nuestros tribunales económico-administrativos, en especial del Tribunal Económico-Administrativo Central, respecto del aparato ministerial.
De ello dio buena cuenta el Abogado General, el Sr Gerard Hogan, en el trámite de conclusiones previo a este pronunciamiento. En efecto, en las conclusiones presentadas el pasado 1 de octubre de 2019 por el Abogado General consideraba que el TEAC no gozaba de un grado de independencia suficiente como para ser considerado un “órgano jurisdiccional” en el sentido que exige el art. 267 TFUE para entenderle legitimado a formular peticiones prejudiciales, planteamiento que elevaba al Tribunal de Justicia principalmente con base en los siguientes argumentos:
-Que la facultad del Consejo de Ministros para nombrar a sus miembros se extiende también al poder de separarlos, lo que puede llevarse a cabo con el sencillo trámite de la publicación de un real decreto en el Boletín Oficial del Estado -de hecho, dicha facultad ha sido ejercida frecuentemente en los últimos años: el 13 de enero de 2012 (el presidente y un vocal son cesados y el último es nombrado presidente); el 22 de junio de 2018 (el presidente fue cesado y sustituido por otro) o el 6 de julio de 2018 (cuatro vocales del TEAC fueron destituidos y se confirmó en el cargo a otros ocho)- sin que existan garantías legales claras que protejan la inamovilidad, salvo causa justificada o incapacidad del presidente o los vocales, lo que en su opinión significa que no gozan de inamovilidad ni de garantía ninguna frente a la destitución.
–Las características definitorias del recurso de alzada para la unificación de doctrina, que es un recurso extraordinario que resuelve una sala especial del TEAC cuando las autoridades tributarias estiman que una o varias resoluciones anteriores de ese órgano son incorrectas. Tan sólo lo puede interponer el Director general de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda, a pesar de que él mismo forme parte de esa sala especial del TEAC junto con el director general de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el director general o el director del departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria del que dependa funcionalmente el órgano que hubiera dictado el acto a que se refiere la resolución objeto del recurso y el presidente del Consejo para la Defensa del Contribuyente. En su opinión todo ello es contrario a la existencia de un juez independiente e imparcial.
–Falta de independencia como para ser considerado órgano jurisdiccional aunque aplique el Derecho y los criterios jurídicos convencionales al resolver los litigios fiscales y disponga del grado de permanencia característico de los órganos jurisdiccionales.
Sus miembros carecen del necesario grado de seguridad en su cargo, que es un elemento esencial de la administración de justicia. Según señala el Abogado “El solo hecho de que los miembros del TEAC hayan sido cesados mediante decreto-ley por motivos que parecen obedecer a la conveniencia del Gobierno de turno basta, por sí mismo, para demostrar que el TEAC carece de esta crucial característica.”.
Por otro lado, si bien es cierto que los intereses de los contribuyentes probablemente van a estar representados por el presidente del Consejo para la Defensa del Contribuyente en el recurso de alzada para la unificación de doctrina, “no es menos cierto que un sujeto pasivo medio y razonable que haya presentado una reclamación ante el TEAC percibirá que el propio procedimiento establecido por el artículo 243 de la LGT para la sustanciación del recurso extraordinario para la unificación de doctrina, habida cuenta de la peculiar composición de la sala especial prevista por la ley, parece desequilibrado por estar inclinado a favor de las autoridades tributarias.”. Por otro lado, la vinculación jerárquica y la integración en la Administración tributaria del director general de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda, del director general de la Agencia de Administración Tributaria y del director general o el director del departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, difícilmente impiden afirmar que estas personas tengan la condición de terceros en un litigio fiscal en el sentido previsto por el Tribunal de Justicia.
Finalmente, “el solo hecho de que el artículo 243 de la LGT prevea tal procedimiento de recurso extraordinario para un recurso que solo puede ser interpuesto por las autoridades tributarias invita a pensar que probablemente el TEAC no sea excesivamente proclive a apartarse de la interpretación de la legislación tributaria defendida por las autoridades, ya que, si en algún momento lo hiciera, el director general de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda podría iniciar el procedimiento de recurso extraordinario establecido en el artículo 243 de la LGT”. Esto también resulta incompatible con el concepto de independencia, en su opinión.
Proponía finalmente la superación de las consideraciones que formuló el Tribunal en la sentencia de 21 de marzo de 2000, Gabalfrisa y otros, en la que consideró que el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña era un órgano jurisdiccional a estos efectos, por cuanto su legislación específica garantizaba la separación funcional entre los servicios de la Administración tributaria responsables de la gestión, liquidación y recaudación, por una parte, y, por otra, los TEA, que resuelven las reclamaciones presentadas contra las decisiones de dichos servicios sin recibir instrucción alguna de la Administración tributaria, lo que confería a los TEA la cualidad de tercero en relación con los servicios que habían adoptado la resolución objeto de la reclamación y la independencia necesaria para poder ser considerados órganos jurisdiccionales en el sentido del art. 267 TFUE.
Y ahí comienza la apreciación jurídica del Tribunal de Justicia de la Unión en la sentencia que pone fin a este procedimiento, señalando que su jurisprudencia más reciente relativa al criterio de independencia, obliga a reconsiderar lo señalado en el asunto Gabalfrisa.
Señala el TJUE que el concepto de independencia comporta dos aspectos: el primero de índole externa, que supone que el órgano en cuestión ejerce sus funciones con plena autonomía -sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación, estando así protegido de presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia del enjuiciamiento de los litigios que conozca-, siendo sus miembros inamovibles –lo que exige que los supuestos de cese de los miembros de ese órgano estén previstos en una normativa específica, mediante disposiciones legales expresas que ofrezcan garantías superiores a las previstas por las normas generales del Derecho administrativo y del Derecho laboral que resulten aplicables en caso de cese abusivo-.
Y un segundo de índole interna, que no supone otra cosa que la imparcialidad, lo que exige objetividad e inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica, y a su vez que la función de juzgar pese sobre un órgano que tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida. Todo ello requiere la existencia de normas que regulen la composición del órgano así como el nombramiento, duración del mandato y las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, “que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio”.
Trasladado todo este planteamiento al caso de autos, el Tribunal de Justicia llega a las siguientes conclusiones:
-Ha quedado acreditado que el régimen de separación del Presidente y los vocales del TEAC no está previsto en una normativa específica, mediante disposiciones legales expresas como las aplicables a los miembros del poder judicial, y lo mismo se puede decir de los miembros de los TEA regionales y locales. Por tanto, la legislación española no garantiza que se encuentren al amparo de presiones externas, directas o indirectas, que puedan hacer dudar de su independencia.
–Algunas características del procedimiento del recurso extraordinario de alzada para la unificación de doctrina regulado por el art. 243 de la LGT contribuyen a poner en duda que el TEAC tenga la condición de tercero con respecto a los intereses en litigio, por cuanto la legitimación activa corresponde en exclusiva al Director general de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda, miembro de la sala que habrá de conocer de dicho recurso -es evidente la confusión entre la condición de parte del procedimiento de recurso extraordinario y la de miembro del órgano que ha de conocer de dicho recurso-, y por la duda que hace surgir en el sentido de que la representación de la posibilidad de que el Director interponga el recurso pueda influir en la independencia e imparcialidad del TEAC, huyendo de una eventual reprobación futura.
En fin, señala el Tribunal, las características de este recurso ponen de relieve los vínculos orgánicos y funcionales que existen entre el TEAC y el Ministerio de Economía y Hacienda, lo que se opone a que se le reconozca la cualidad de tercero en relación con el Ministerio de Economía y Hacienda.
Todo ello conduce a concluir que el TEAC no cumple con el requisito de independencia que caracteriza a los órganos jurisdiccionales que gozan de legitimación para reclamar asistencia prejudicial.
Y termina la sentencia con una “advertencia”: el hecho de que los tribunales económico-administrativos no sean “órganos jurisdiccionales” a estos efectos, no los exime de la obligación de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión al adoptar sus resoluciones e inaplicar, en su caso, las disposiciones nacionales que resulten contrarias a las disposiciones de Derecho de la Unión dotadas de efecto directo, ya que esa obligación recae sobre el conjunto de autoridades nacionales competentes y no solamente sobre las autoridades judiciales.
Sin embargo, con este pronunciamiento no se pierde el acceso al TJUE ni al mecanismo prejudicial, por cuanto la existencia de recursos judiciales ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra las decisiones de los TEAs garantiza la efectividad del mecanismo y el acceso a la unidad de interpretación del Derecho de la Unión, en la medida en que los órganos judiciales tienen la facultad e incluso obligación de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia cuando para poder emitir su fallo sea necesaria una decisión sobre la interpretación o sobre la validez del Derecho de la Unión.
Departamento de Documentación de Garrido