Segundo pronunciamiento, y por tanto, jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta cuestión, que resulta de aplicación al Derecho Administrativo con carácter general
En el supuesto enjuiciado, a la sociedad recurrente se le inadmitió el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la respuesta dada por la Dirección General de Carreteras a la consulta previa que ésta le había planteado sobre la viabilidad de la implantación de una unidad de suministro de combustibles en un determinado punto kilométrico de nuestra red de carreteras nacionales, al considerar el TSJ de Madrid que se trataba de un acto no susceptible de impugnación.
En concreto, señaló el Tribunal, el recurso no podía ser admitido por cuanto una consulta no es un acto impugnable en tanto que da respuesta a un particular en relación con una cuestión que somete a consideración del órgano de competencia. Asimismo, el informe emitido a petición del propio administrado -como fue el caso-, no le convierte en acto susceptible de impugnación independente, ni le dota de la naturaleza de acto decisorio, sino que se trata de una consulta potestativa que pretende que los interesados conozcan el criterio -en el caso de la Dirección General de Carreteras sobre la viabilidad de un Proyecto-.
En definitiva, la sentencia argumentaba que de lo que se trata en estos casos es de la respuesta a una consulta que se ha planteado voluntariamente por el ciudadano/ empresa y que «no se resuelve en modo alguno un procedimiento, ni es un acto de tramite autónomo. Todavía no se ha iniciado el procedimiento en sí mismo».
Pues bien, el conflicto jurídico que se plantea resolver al Tribunal Supremo es el de si la respuesta dada por la Dirección General de Carreteras a una consulta previa sobre viabilidad de proyectos, ex art. 70.9 RD 1812/1994 (Rgto General de Carreteras), como fue el caso, es impugnable de forma autónoma ante la jurisdicción contencioso- administrativa.
Esa disposición regula el procedimiento de solicitud y otorgamiento de autorizaciones de instalación en el domino público o acceso a las carreteras. En dicho procedimiento se establecen los requisitos y documentación que debe acompañar a la solicitud -proyecto de construcción y la documentación que acredite el cumplimiento de las demás condiciones técnicas y administrativas que se exijan para la construcción de la estación de servicio-. Presentada esta solicitud se prevé un trámite de información pública y la solicitud de informe a los Servicios competentes de la Dirección General de Carreteras. Finalmente, la Dirección General de Carreteras otorga la autorización con carácter provisional, que se comunica al peticionario para que manifieste su aceptación a las condiciones impuestas y caso de ser aceptadas se otorga la autorización con carácter definitivo.
Pues bien, el apartado litigioso establece lo siguiente:
“9. Con carácter previo a la solicitud de autorización, los interesados podrán consultar a la Dirección General de Carreteras la viabilidad de la construcción proyectada, así como obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a las actuaciones que se propongan realizar.
La respuesta a la consulta por parte de la Dirección General de Carreteras tendrá carácter vinculante y para su emisión no será necesaria la presentación del proyecto, bastando una descripción y esquema gráfico suficientemente precisos de la actuación propuesta, del tramo de carretera a la que afecta y de sus accesos y conexiones más cercanos, de la situación de las zonas de protección de la carretera, de la acreditación de la personalidad del solicitante y de la de sus derechos de propiedad o de opción de compra sobre los terrenos en los que se pretende la actuación, así como el reconocimiento expreso de que se trata de consulta previa a una eventual solicitud posterior.“
La naturaleza jurídica de la consulta, señala el Tribunal Supremo en su argumentación, es la de una consulta, previa a la iniciación del procedimiento administrativo y al margen del mismo, para conocer la viabilidad del proyecto. La respuesta a la misma tiene carácter vinculante para la Administración y se emite por el mismo órgano -la Dirección General de Carreteras- encargado de resolver las solicitudes de autorización.
Así, debe entenderse que no estamos ante un trámite del procedimiento ordinario sino ante una actuación previa e independiente al mismo. De hecho, la solicitud de consulta es potestativa y no implica la iniciación del procedimiento. Por su parte, la respuesta, cualquiera que sea el sentido de la misma, no impide iniciar dicho procedimiento. Para añadido, la solicitud de esta consulta no exige la misma documentación técnica que la requerida cuando se insta la autorización por el procedimiento ordinario, sino que basta una mera descripción de la propuesta y del tramo al que afecta.
En otra línea argumentativa, señala que tampoco se regula como un procedimiento autónomo, sino como una actuación previa al procedimiento con la finalidad de obtener una evaluación de la viabilidad de la instalación que el particular pretende realizar, y que persigue evitar que el solicitante tenga que incurrir en trámites y gastos extraordinarios que a la postre resulten inútiles -el solicitante de una autorización por el cauce ordinario tiene que elaborar un proyecto técnico, suscrito por técnico competente y visado por el correspondiente Colegio profesional y aportar las autorizaciones urbanísticas exigibles-.
Finalmente, aunque la consulta es potestativa, lo cierto es que una vez realizada, la decisión adoptada resulta vinculante para la Administración, siempre que el solicitante mantenga en su solicitud posterior las mismas características técnicas. Asimismo, la decisión sobre la consulta se adopta por el mismo órgano administrativo que ha de resolver las autorizaciones que se presenten por el procedimiento ordinario.
En consecuencia, señala el Alto Tribunal, ese carácter vinculante determina que el particular al que se le informa que la instalación proyectada no será autorizada en los términos planteados, sabe que la Administración le denegará la autorización, si finalmente optase por plantearla formalmente en los mismos términos, de modo que la respuesta a la consulta condiciona directamente la posterior decisión administrativa. Pues bien, en esa medida no puede considerarse ni un mero acto de tramite irrelevante ni una actuación administrativa carente de trascendencia para la esfera jurídica del administrado.
Este pronunciamiento no es novedoso ya que, como recuerda el propio Tribunal, en su sentencia de 22 de noviembre de 2007, en relación con un informe vinculante emitido por la Dirección General de Aviación Civil, por el que se define el ejercicio de competencias exclusivas del Estado en materia de aeropuertos y zonas se servicio y que condicionaba los planes e instrumentos urbanísticos, ya alcanzó esta misma conclusión:
“Tanto la dicción literal del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, como la doctrina constitucional y la jurisprudencia citadas, piden la admisión a trámite del recurso Contencioso-Administrativo, pues aquel dispone que los actos de trámite son impugnables si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y las segundas advierten que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican.”.
[Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 3ª, de 25 de marzo de 2026, recurso n.º 1961/2023]
Departamento de Documentación de Garrido