Durante el trámite de exposición pública de la Ordenanza se omitió información que permitía conocer cómo se cuantificaba
Si bien la sentencia aún no es firme -por susceptible de recurso de casación-, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha anulado la Ordenanza que imponía la tasa de basuras en el municipio de la capital.
En la concreta sentencia que comentamos, como en otras semejantes, la recurrente impugnaba el Acuerdo definitivo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid que aprobaba la imposición de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos de competencia municipal y la Ordenanza Fiscal 8/2024, de 23 de diciembre, Fiscal reguladora de la misma publicada el 31 de diciembre de 2024 en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) n.º 311.
La cuestión discutida era si, durante el procedimiento de elaboración de la Ordenanza, el hecho de que en el trámite de información pública no se publicara un Anexo perteneciente al Informe Técnico Económico, -concretamente el Anexo 6.1, 6.2. 6.3 y 6.4 del mismo- constituía o no un vicio invalidante del establecimiento de la tasa.
Recordemos que, de acuerdo con la Ley de Haciendas Locales, los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo -art. 25 RDLeg. 2/2004 (TRLHL)-. Asimismo, que los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, deberán exponerse en el tablón de anuncios de la entidad durante treinta días hábiles, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas -art. 17 RDLeg. 2/2004 (TRLHL)-.
Pues bien, señala el Tribunal Superior de Justicia, “esta exposición pública de las ordenanzas fiscales constituye un requisito de la legalidad del procedimiento y es una expresión del derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos que deriva directamente del artículo 23 CE y del principio de audiencia del artículo 105.a CE. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos está recogida como derecho fundamental cuya interpretación ha de ser favorecedora de su ejercicio y no puede tener únicamente un carácter nominal, sino que habrá que buscar su real efectividad”.
Así las cosas, y recordando la doctrina del Tribunal Supremo en la materia, la omisión o el carácter incompleto del informe económico-financiero en el expediente de una ordenanza fiscal, así como su falta de exposición en el trámite de información pública, suponen una causa de nulidad de pleno derecho. Y es que este documento es un requisito esencial e insubsanable para la validez de la norma.
La importancia del Anexo 6
Como se acaba de señalar, se trataba de determinar si el Informe Técnico-Económico expuesto al público, sin los Anexos 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4, contenía todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado en la Ordenanza Fiscal, con justificación razonada y determinación de los criterios de cuantificación de la cuota, o si la justificación completa, con independencia del acierto o no de la misma, solo se obtendría con la lectura del Anexo 6 no publicado.
Pues bien señala el Tribunal que el Informe Técnico-Económico de la Tasa publicado tendría que contener, no solo una justificación de las exigencias del TRLHL, sino también de la determinación de la cuota, de conformidad con las exigencias de la Ley 7/2022 (Ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular), norma de la que responde el establecimiento de la tasa -art. 11.3.-.
El Ayuntamiento de Madrid, defendió que el Informe Técnico Económico sin el Anexo 6, permite determinar los elementos esenciales del hecho imponible y los datos cuantificadores de las diferentes tarifas (la tarifa básica y la de generación) de la tasa y la justificación de por qué se aplican esos criterios y no otros, y que el Anexo no aporta nada relevante a estos efectos, pues, aparte de lo que se ha trasladado a la memoria económico-financiera, detalla la metodología empleada para la obtención de los datos.
Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid difiere señalando que, si bien no es cuestionable que la cuantificación de la tasa se estableció por generación de kgs de residuos, de acuerdo con la labor realizada por una empresa externa contratada al efecto dado que el Ayuntamiento no tenía esa información -precisamente cuyo trabajo se contenía en el Anexo 6-, y es cierto que el Informe Técnico Económico reproduce el resultado, de él no se puede dar respuesta a cómo se han podido homogeneizar distritos ni contabilizar los kilogramos de residuos por actividad no residencial, para así mediante resta, obtener los kilogramos de residuos por inmueble residencial.
El Informe Técnico Económico, en cuanto que tiene que contener una explicación de la cuantificación de la cuota y dentro de la misma, de la Tarifa por Generación, no puede sustraer del conocimiento público, precisamente cómo se han cuantificado y distribuido los residuos generados, máxime cuando el propio Ayuntamiento había anunciado previamente que no tenía medios para asignar la tasa al generador de los residuos.
Y es que justificar o explicar la cuantificación de la Tarifa por Generación, no significa conocer el dato concreto del número de kilos de envases asignados en la zona homogénea 1 al uso de Oficinas -lo cual es lo único que consta en el Informe Técnico Económico-, sino que implica explicar por qué en la zona homogénea 1, por ejemplo, se han reunido a distritos diversos como Arganzuela, Retiro, Salamanca, Chamartín y Chamberí, y explicar qué operaciones han permitido pasar de kilogramos de basura contabilizados por cubos alzados por barrio, a kilogramos de basura de una oficina de dicha zona. De esta manera, si se tuviera que responder a la pregunta de cómo se ha individualizado la basura generada por los inmuebles de uso catastral oficinas en cada barrio de Madrid, la respuesta no sería el número concreto de basura, que es el que consta en el Informe, sino que consistiría en una explicación sobre el proceso realizado dividido en fases tales como, 1) los análisis de determinantes que influyen en la generación de residuos que mediante modelos econométricos ha provocado una selección de las variables clave, 2) la aplicación de un análisis clúster para segmentar los distritos de Madrid en zonas homogéneas, 3) la definición de una muestra representativa de 1.200 establecimientos distribuidos por zona, actividad económica y tamaño, mediante un muestreo aleatorio estratificado, 4) desarrollo del cuestionario de recogida de información, 5) estudio de la información obtenida por las entrevistas telefónicas y web a empresas. Nada del contenido de dicha respuesta se encuentra en el ITE sino en el Anexo 6. Un análisis judicial de la corrección o no de la implementación del sistema de pago por generación implicaría necesariamente examinar dicha justificación, y la racionalidad de los medios empleados para el fin que se tiene que obtener. Y dicha justificación únicamente está incluida en el Anexo 6, por lo que indudablemente el mismo tenía que formar parte del trámite de información pública, señala el Tribunal.
En conclusión, la inclusión del Anexo de Metodología de Fracciones por Actividad resulta esencial para dotar al Informe Técnico-Económico de la transparencia necesaria.
Por tanto, la ausencia del informe de origen de datos en el expediente de la ordenanza puesta a disposición del ciudadano constituye un vicio de nulidad radical, al impedir conocer el iter lógico seguido por la Administración para asignar cargas tributarias diferenciadas.
La Administración incurre con ello en una falta de motivación que genera indefensión al contribuyente, quien se ve imposibilitado de impugnar la veracidad o exactitud de los datos de base que dan soporte a su cuota tributaria. El principio de «quien contamina paga«, recogido en la Directiva 2008/98/CE y en la citada Ley 7/2022 de residuos, exige una correlación real y probada entre la generación de residuos y la cuantía de la tasa, cuya justificación en este caso está vedada al obligado a abonar la tasa.
[Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 9ª, de 20 de marzo de 2026, recurso n.º 245/2025]
Departamento de Documentación de Garrido