Su transcendencia no es la misma que en el proceso penal, y permite que el órgano competente para resolver un expediente sancionador pueda imponer una sanción, modificando para ello la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, con ciertas salvaguardas
El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado tenía por objeto la pretensión de que se revocara la sentencia dictada por la Audiencia Nacional en un procedimiento en el que anuló una resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al entender que dicho órgano había infringido de forma palmaria el principio acusatorio, que tiene su reflejo en el art. 24.2 de la Constitución, que se incardina en el derecho a ser informado de la acusación, al resolver el expediente sancionador e imponiendo las correspondientes sanciones en contra del criterio del instructor del expediente, quien había propuesto el archivo del procedimiento.
A juicio de la Audiencia Nacional tal proceder no está amparado por el citado artículo constitucional, pues, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional –señala-, no cabe que la resolución sancionadora contemple una calificación jurídica de los hechos de mayor gravedad que la formulada en el pliego de cargos o la propuesta de resolución por parte del instructor.
La cuestión con interés casacional objetivo que se plantea en definitiva es determinar si el órgano competente para resolver un procedimiento sancionador puede imponer una sanción, con base en la modificación o alteración de la calificación jurídica formulada por el instructor del procedimiento sancionador, en aquellos supuestos en que la propuesta de resolución propone el sobreseimiento del expediente y el archivo de las actuaciones al considerar que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa. Asimismo, también se plantea fijar en qué supuestos este actuar supone una vulneración del principio acusatorio y, por ende, del derecho de defensa y del derecho a ser informado de la acusación, que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución, a la luz de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo de estas garantías procedimentales.
Dicho de otro modo, de lo que se trataba era de fijar el alcance jurídico que, sobre la posterior decisión definitiva del expediente sancionador, se desprende de la propuesta del instructor de declaración de no existencia de infracción.
Pues bien, el Tribunal Supremo considera que la Audiencia Nacional realizó una interpretación inadecuada del art. 20.3 RD 1398/1993 (Rgto procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora), porque de dicho precepto, interpretado, tanto en su literalidad como de forma sistemática, y a la luz de las garantías constituciones que estructuran el procedimiento administrativo sancionador, no se desprende que el órgano competente para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador no esté facultado para determinar si procede o no imponer una sanción por estar vinculado -en virtud del principio acusatorio- al criterio mantenido por el órgano instructor, atendiendo a las circunstancias fácticas y jurídicas concurrentes que resulten, a su juicio, relevantes, sino que por el contrario se deduce que puede, a tal efecto, modificar la calificación jurídica formulada por el órgano instructor, puesto que lo que prohíbe este precepto reglamentario es únicamente que se produzca esa alteración sin dar la oportunidad al presunto responsable de formular cuantas alegaciones estime convenientes en su descargo.
A juicio del Alto Tribunal la sentencia impugnada ha efectuado una transposición del principio acusatorio tal como se entiende en el proceso penal, sin introducir las modulaciones requeridas para su aplicación en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, según exige la doctrina del Tribunal Constitucional, formulada respecto de la aplicación del artículo 24.2 de la Constitución a los procedimientos sancionadores.
Y es que de la jurisprudencia constitucional y del propio Tribunal Supremo pueden extraerse las siguientes conclusiones:
-La imposición de una sanción más grave que la anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos.
-Tampoco puede imponerse sanción más grave sin previa audiencia, si ello es consecuencia del rechazo de circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en la propuesta de resolución.
-La jurisprudencia no es uniforme a la hora de determinar si es necesaria una repetición del trámite de audiencia cuando la resolución sancionadora asume los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varía su calificación jurídica, apartándose de la propuesta únicamente en la determinación del exacto importe de la sanción dentro del abanico o intervalo correspondiente a esa calificación jurídica. No obstante, parece que la jurisprudencia más reciente se inclina por exigir también en estos casos un nuevo trámite de audiencia.
Aplicado todo ello al caso enjuiciado en este recurso de casación, el Tribunal Supremo concluye que no resultaba procedente que la Audiencia Nacional declarase la nulidad de las sanciones impuestas por infracción del principio acusatorio, puesto que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia no vulneró el principio acusatorio, tal como debe entenderse protegido en el artículo 24 de la Constitución, por cuanto en la tramitación del procedimiento sancionador se respetaron las garantías procedimentales que se derivan del referido precepto constitucional -principio de separación entre el órgano instructor y el órgano resolutor, así como el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación-.
Y teniendo todo ello en cuenta, el Tribunal Supremo formula la siguiente doctrina jurisprudencial: El principio acusatorio, que constituye una de las garantías estructurales del proceso penal, cuya protección se reconoce por el art. 24.2 de la Constitución, vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las garantías y al derecho a ser informado de la acusación, debe modularse cuando se trata de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador, de modo que, a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase decisoria), y se respete el derecho de defensa.
(Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, de 22 de octubre de 2020, recurso n.º 4535/2019)
Departamento de Documentación de Garrido