La calificación o expresión de un destino público determine, por sí sola, que pase al dominio público, lo que únicamente puede producirse a través de los mecanismos legalmente establecidos
La cuestión de fondo en este procedimiento consistía en determinar si el justo título que poseen los demandantes -titulares de un terreno que fue objeto de cesión para zonas verdes en una determinada urbanización- puede entenderse desvirtuado por la calificación contenida en los instrumentos urbanísticos, el acta de recepción de obras y las obras de urbanización efectivamente ejecutadas (abastecimiento y evacuación de aguas).
Sin pretensión de exhaustividad, señala el Tribunal Supremo, los instrumentos de planeamiento urbanístico son herramientas legales y técnicas que ordenan el uso del suelo y las construcciones en un ámbito concreto. Definen qué, dónde y cómo construir, clasificando el suelo (urbano, urbanizable, no urbanizable) y establecen normas para el desarrollo urbano. A nivel municipal, el plan general de ordenación urbana es el instrumento principal: determina la estructura general, califica el suelo y establece directrices a medio/largo plazo.
La calificación urbanística, por su parte, consiste en la asignación específica de usos (residencial, industrial, dotacional), intensidades y tipologías edificatorias que el planeamiento municipal (PGOU) otorga a una parcela concreta. Determina qué se puede construir, su volumen y destino final, esto es, los diferentes usos del suelo (residencial, industrial, terciario -comercial- o dotacional/público). La calificación no debe confundirse con la clasificación del suelo, que se refiere al régimen urbanístico en el que se divide el suelo; es decir, la clase de suelo que es (urbano -consolidado o no consolidado-, urbanizable -sectorizado o no sectorizado-, y rústico).
Asimismo, se entiende por bienes de dominio público de las entidades locales los destinados a un uso o servicio público y los comunales.
Las zonas verdes de uso privado son espacios ajardinados o libres, situados dentro de fincas o urbanizaciones de titularidad particular con servidumbres de uso público, que se regulan principalmente a través del planeamiento urbanístico municipal (PGOU) y la Ley de Propiedad Horizontal. Los espacios libres públicos se configuran como áreas edificadas, de propiedad pública y uso gratuito, destinadas al esparcimiento, ocio, recreo…
En cuanto a la cesión obligatoria es una carga urbanística mediante la cual los promotores de actuaciones de urbanización ceden gratuitamente a la Administración local porciones de terreno para equipamientos, zonas verdes y viales.
Pues bien, señala el Tribunal Supremo, nos hallamos ante figuras de naturaleza administrativo- urbanística, dirigidas a disciplinar la actuación y el desarrollo urbanístico en términos que garanticen el bienestar general y la seguridad jurídica, lo que, lógicamente, puede afectar a la calificación o destino del suelo e imponer obligaciones al propietario, pero no entrañan per se un pronunciamiento sobre la propiedad ni la transmisión al ente público.
Una cosa es que se condicione o limite el derecho de propiedad o el uso de ese derecho, y otra muy distinta que la calificación o expresión de un destino público determine, por sí sola, que pase al dominio público, lo que únicamente puede producirse a través de los mecanismos legalmente establecidos, añade el Alto Tribunal. Recuérdese que:
-Las Administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular, por atribución de la ley, a título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación, por herencia, legado o donación, por prescripción o por ocupación -art.3 Ley 33/2003 (Ley Patrimonio de las Administraciones Públicas)-.
-De manera similar, las Corporaciones Locales pueden adquirir bienes y derechos por atribución de la Ley, a título oneroso con ejercicio o no de la facultad de expropiación, por herencia, legado o donación, por prescripción, por ocupación, o por cualquier otro modo legítimo conforme al ordenamiento jurídico -art. 10 RD 1372/1986 (Rgto de Bienes de las Entidades Locales)-.
Fácilmente se observa que ni el instrumento de planeamiento, ni la calificación que se haga de un terreno, ni la determinación de un destino o uso público, ni el hecho de que se haya ejecutado una obra pública, se recogen entre los modos de adquirir el dominio.
En consecuencia, si bien es cierto que el art. 9 de la Ley 7/1999 (Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía), que resultaba de aplicación a la situación de hecho, prevé que las entidades locales pueden adquirir bienes y derechos por “cesión de naturaleza urbanística”, lo cierto es que esa expresión debe entenderse en el sentido de la necesaria concurrencia del doble requisito o condición antes reseñado de que se efectúe la cesión y se acepte por la Administración.
[Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, Sección 1ª, de 13 de abril de 2026, recurso n.º 3605/2021]
Departamento de Documentación de Garrido